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年，南山策士在深圳新闻网上发了一篇文章，《深圳直辖之梦》，同时我在标题后面附了一个括号，大言不惭地吹了一句牛皮，声称该文是“史上关于深圳直辖的最深度分析”。现在六年时间过去了，这句牛皮至今未破，因为在深圳直辖这个问题上，至今没有谁下过我这么多功夫去研究，包括那几位在媒体上反对过我的专家教授。

尽管南山策士是一个深圳主义者，但当年力挺深圳直辖，更多的却是从全国一盘棋出发，希望能将“深莞惠”组成一个超级城市，打造成一个都市连绵区，成为在中国南方与北京、上海相呼应的一极——这样的极点城市对于经济与社会发展的带动作用并不是区域性的，而是全国性的、全球性的。

实际上，深圳直辖只是从今天这篇文章中的一个节点衍生出来的话题。而今天这篇文章，又是南山策士从多年前着手撰写的一部书稿，《中国行政区划改革的顶层设计》当中的一小块内容。南山策士研究中国城市化和行政区划改革这个课题已有十多年，虽是业余，难免也会小有所得，今天就拿这一小块内容来跟诸位作一番切磋。

跟深圳直辖这个话题不同的是，南山策士是深圳人，对深圳的情况比较了解；而今天这个话题事涉全国，我不可能对全国的情况都了如指掌，所以谬误在所难免，诸位如果发现了问题，敬请留言指正，以便我对书稿及时做出修订，南山策士这厢有礼了！

本文约2万字，通阅约需30分钟。

以下是正文。

众所周知，肇始于的中国改革开放，迄今刚好四十年。四十年来，我们的经济建设已经取得了举世瞩目的巨大成就。现在改革即将涉入深水区，我们再也没法摸着石头过河，如果没有政治体制改革的配合，我们的改革大业将难以继续推进。如果将我们的改革视作一驾马车，那么政治体制改革和经济体制改革就像马车的两个车轮，如果你把一个轮子做大，一个轮子做小，那么这驾马车根本就走不远，它只会在原地转圈。

南山策士认为，行政区划改革可以作为政治体制改革的前奏，它既可以通过全国范围内新的省域、市域、县域经济规划为契机，将经济体制改革推向深入；也能通过基层行政区域民主治理制度的改革，来带动全国政治体制改革的步伐。因此无论从政治还是经济的角度来考虑，行政区划改革都不失为一着带动全局的好棋。

更重要的是，现行的中国行政区划体系确实存在着许许多多的问题。概括起来说，主要是省级行政区太大，数量太少；同时很多省的县市辖区太小，一省辖县市太多，管理困难；由此导致宪法中根本就不存在的、临时性的“地区”作为一级行政机构被坐实；由于基层群众自治组织不能“自治”，导致村社干部有公务员化的趋势，在街道、乡镇以下俨然将再现一级行政机构——中国的行政区划层级已经由宪法规定的三级制滑向了四级制，现在又有向五级制发展的趋势，这一趋势不仅与发达国家行政管理扁平化的发展方向背道而驰，更严重的是，臃肿的行政机构导致行政效率低下和利益截流，而庞大的官僚系统带来的高昂行政成本，已经成为国家和地方财政不堪承载之重负。

中国现行省级行政区划体系的雏形初现于元代，基本框架定型于清代。而中国社会经过清季以来的巨变，落后的行政区划制度对国家经济社会发展的掣肘随处可见。百年以来，许多有识之士为此提出过数十种改革方案，为数众多的专家学者，或为此奔走呼号，或埋头做研究，其中不乏终生以此为志业者，为推进中国的省制改革做了许多扎扎实实的工作。这些在中国行政区划改革史上不可磨灭的名字包括：宋教仁、伍朝枢、张其昀、李璜、黄炎培、蒋廷黼、傅斯年、胡焕庸、黄国璋、洪绂、傅角今、谭其骧、刘君德等等，正是他们，出于一种历史使命感，出于一种对国家和民族负责任的精神，为中国的行政区划改革事业做出了贡献。

行政区划是政治体制的有机组成部分，但是相对而言，它又是最易于操作和掌控的，是政治体制各要素中的“硬件”，与“主义”、“思想”、意识形态无关。无论左中右，对于利国利民的行政区划改革，基本上都能够接受。

当前，我们正在进一步深化机构和行政体制改革，推进国家治理体系和治理能力的现代化。在新的历史条件下，适时推动行政区划改革，并以此作为积极稳妥推进政治体制改革的突破口，不失为一项上乘之选。

一、城市化引领中国跨越“中等收入陷阱”

诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学教授约瑟夫?斯蒂格利茨有一句名言，“21世纪将会有两件大事影响人类的进程，一个是以美国为首的新技术革命，另一个就是中国的城市化”——可见中国城市化所影响的不只是中国，它已成为影响世界的大事。

年，中国大陆人均GDP突破美元，已经步入全球中等收入水平国家行列，正在向高收入国家迈进。但是，在中等收入水平国家与高收入水平国家之间，国际上有一个说法，叫做“中等收入陷阱”，跨得过这个陷阱，就能成为高收入国家；跨不过去，就面临着“拉美化”的危险。

南山策士认为，中国要实现这个跨越，至少需要这么两块跳板：一是科技创新和经济转型，二是城市化。前者不在本文的讨论之列，下面我们来谈谈城市化为什么能够引领中国跨越中等收入陷阱。

（一）城市化将进一步促进市场化，壮大中产阶级的队伍，拉动消费。

中国是一个超级大国，拥有巨大的生产能力，如果一味依赖国际市场是不行的，因为哪个市场也无法满足中国的胃口，而且长期存在的巨大外贸逆差还会有损我们的国际关系。中国经济要想保持长期繁荣，就必须同时拥有一个需求旺盛的国内消费市场。在中国经济的三驾马车中，消费应该充当“头马”，投资和出口分立两侧，这才是一个可持续发展的态势。目前中国的家庭消费/GDP多年徘徊在35%左右，远低于60%的世界平均水平，国民的消费能力还有很大的提升空间。

经济学常识告诉我们，庞大的中产阶级不仅是社会稳定的中流砥柱，而且是最具消费力的人口。城市是中产阶级的主场，城市化对于壮大中产阶级、拉动消费具有非常关键的作用。首先，城市化的过程本身就能产生巨大的消费，如房地产、汽车、装修、家具电器等；其次，城市化之后的市民比小农经济体系中的农民具有更强的可持续消费能力。年，我国镇居民人均消费支出是农村居民人均消费支出的2.3倍，可见城市化有助于扩大居民的消费需求。

（二）城市化推动基础设施及公共服务体系建设，有利于拉动投资。

农业人口转化为城市人口之后，城市的供水、供电、交通等各项基础设施以及教育、医疗、治安等各项公共服务都得跟上。此外，当城市达到一定规模，城市化进入到一定阶段之后，对城市与城市之间的交通、物流、信息传输都将提出更高的要求，这就为高铁、高速公路网、高速互联网的发展打下了市场基础。

投资一直是推动中国发展的主要力量，而城市化在其中起到了重要作用。

（三）城市化将反哺农业、农村和农民，促进乡村建设，最终实现城乡均富。

“三农”问题，始终是中国的大问题。南山策士认为，解决这个问题的钥匙不在农村，而在城市。只有当中国的城市化率提升到一个更高级的阶段，比如说70%—80%这个区间，农村只剩下3亿多人口的时候，中国的农业开始转入规模化经营阶段，农业开始成为有利可图的产业，只有到那个时候，“三农”问题才能得到彻底解决——也只有到那时，中国才有可能跨越所谓“中等收入陷阱”。

任何撇开“三农”问题谈中国现代化，谈中国进入高收入国家行列的话题，都是无稽之谈。

二、中国城市化战略中存在的问题

根据南山策士多年的观察，中国的城市化战略主要存在着这样两个大的问题：

第一，是所谓“伪城市化”问题。

在中国，几乎所有城市都重城建，轻民生，重视“地的城市化”，而忽视“人的城市化”

所谓重城建，其实并不是完整意义上的城市建设，而是只注重土地开发，热衷于卖地。

中国的房价之所以奇高，尽管原因是多方面的，但最根本的问题出在土地财政，其肇因在于年的分税制改革。自从年实行分税制以来，财政收入大规模地向中央倾斜，但中央与地方在财权与事权的分担上并不对等，中央拥有了更大的财权，地方有了更多的事权，这使得地方财政负担和债务负担一直在加重。逼急了的地方政府只好打土地的主意，中国特色的土地财政由此形成。到年，全国国有土地出让金收入已达4.29万亿，是年的4倍。年土地出让金收入高达5.2万亿，同比增长40.7%，再创新高。全国不少城市的土地出让金占到地方财政收入的一半，甚至有的城市财政收入70%都来自土地收入。以北京为例，年卖地收入亿元，占到全市财政收入的51.5%。

拆迁—卖地—开发房地产—推高房价。一波接一波，中国房价从此进入疯狂状态，到年，中国房地产总市值约为43万亿美元，接近美国和日本两国的房地产总市值之和。房价，成为了中国人不能承受之重。

退一步讲，老百姓在付出巨大的代价之后，如果能够享受到相应的安全保障和福利保障，抑或差堪自慰。但是中国的城市化还有另外一个毛病，那就是城市建成区与民生设施公共服务不配套，面子工程与地下管网不配套，房子与户籍、社会保障不配套，如此等等。为什么首都会成为“首堵”？为什么雨季在城市中心可以“看海”？为什么农民在城市购房之后，生老病死得回老家，子女上学、高考得回老家？其缘由皆出于此：政府拿了不该拿的钱，没办该办的事。

重城建轻民生的结果，是老百姓缺乏安全感和幸福感，由此导致中国人普遍重储蓄而轻消费，城市化对消费的拉动作用被大打折扣。同时，由于受到落后的户籍制度和土地制度的双重制约，导致中国许多城市普遍存在着“浅度城市化”（或称“伪城市化”“半城市化”）的问题。所谓“浅度城市化”，是指进城务工人员被算入城市化人口，但因为户籍问题，不能享受有享受到与户籍人口等值的社会保障及其他公共服务。这些常住人口上半身在城市，根基依然在农村。按常住人口的指标测算，年中国的城市化率已经达到了57.4%，但如果严格按照户籍指标来测算，那么中国的城市化率才41.2%，这个数字告诉我们，常年工作在城市，却无缘享受城市福利的中国老百姓，多达2.23亿——这个受到不公正待遇群体的人数，放在国际上相当于世界第五人口大国。我们的城市服务，我们的制造业，基本上就是依靠这个群体在运转，但不幸的是，在某些场合，他们被斥为“低端$人#口”，不受欢迎，甚至惨遭驱逐。

其实中国的城市化不仅存在“浅度城市化”的问题，如果仅仅从建筑的角度来看，某些城市还存在着“过度城市化”的问题。以深圳市为例，大数据表明该市实际常住人口超过万，而户籍人口却只有万，以多万人创造的财税收入，服务于万低福利人口（户籍人口的低福利在中国是普遍现象），财政当然会过于充盈，充盈的财政导致城市出现大量超前的公共建筑，以及“过度绿化”等怪象。

由于中国的地方政府是权力主导型的政府，一些城市的主政者为了政绩，动辄号称“建设国际大都市”，罔顾地方经济实力，大举负债用于城建开发，严重透支地方财政，给地方经济带来严重的负面影响，这是一种病态的城市化。这个方面，无锡即是一个典型案例。

城市因人而存在。我们所追求的城市化，必须以人为本，把人的城市化作为出发点和落脚点，把城市化与常住人口的安居乐业挂起钩来。这个问题如果不解决，中国的城市化是不健康的。

中国城市化战略的第二个问题，是官方的“大城市恐惧症”。

南山策士注意到一个奇怪的现象，我国对于特大城市、超大城市，怀有一种深深的恐惧心理，对大城市的发展长期采取控制措施。

年和年的两次全国城市工作会议，都提出了“控制大城市规模”的方针。年通过并延续至今的《城市规划法》，第四条明确规定“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针”。

南山策士明确反对这一错误的方针，并曾指出，这是有关当局受中国历史悠久的小农经济思想影响，对特大城市、超级大城市的管理严重缺乏自信心的表现。实际上，城市之所以会在人类社会中出现，最根本的原因就在于其规模化可以降低成本，提高效率。特大城市、超大城市是人类社会进入现代工业文明之后的产物，是人类文明进步的象征。在大城市中，各种思想、创意、资源相互交融和影响，能够产生更多有价值的新生事物，现代城市是推动人类社会进步的引擎。严格控制大城市规模，是一项愚昧落后的政策。

论综合规模，中国是世界上最大的国家，却连“城市化”三个字都不敢提，千呼万唤使出来，犹抱琵琶半遮面——出来的还是一个“城镇化”。实际上，“都市化”“城市化”和“城镇化”这三种称谓，所对应的英文都是urbanization，一般我们把这个词译为“城市化”，用于美日等发达国家时一般译成“都市化”，高大上；唯独在中国，被官方指定为“城镇化”，一字之差，已足显大国之小器、畏缩心态。

事实早已证明，无论是人均占地、单位GDP能耗、所产生的环境污染，还是管理成本、投入产出比，大城市的各项指标都要远远优于小城镇。中国为什么厌都市化而喜城镇化？盖因大都市国际化程度高，难于掌控，而小城镇散布于农村，易于管理——对于一个控制欲已经深入骨髓的政府来说，“管住”比什么都重要；而对于一个以农村包围城市和土改起家的party而言，小城镇似乎有着天然的亲近感。

也正因为如此，新中国在特大城市和超大城市的建设管理当中，昏招迭出。

以北京为例，从年新政权拒绝采纳梁思成、陈占祥的“梁陈方案”之日起，就为今日的大都市病种下了病根。现在北京这个城市所面临的各种问题，以及头痛医头脚痛医脚的种种补救措施，都是在为过去的决策失误埋单。

如果我们拿北京与日本东京都市圈相比较，就会发现，北京的问题出在城市规划和城市布局上，而绝不是在城市规模上。东京都市圈总面积1.34万平方公里（占全国3.5%），人口规模多万（约占全国1/3），经济总量接近全国一半。年时，按都市建成区面积计算的人口密度约为人/km2。北京市总面积为1.68万平方公里，年人口为万，按都市建成区面积计算的人口密度约为人/km2。可见，北京的问题不是太大，而是太集中；错在建环线、摊大饼、画同心圆，而应该向周边卫星城疏解，形成网络状的都市连绵区。

拿深圳跟北京相比，深圳的人口密度大于北京，但深圳的空气质量、交通通畅率、宜居指标都要优于北京，区别仅仅在于二者的城市规划：深圳是一个多中心城市，北京是一个单中心城市。

当然深圳也有反面案例，比如深汕特别合作区。众所周知，深圳的建设用地是四个一线城市里最紧张的。深圳想不想要地？当然想要，做梦都想，所以我在6年前就呼吁深圳扩容直辖。那么省里、中央会不会答应呢？当然不会！逼得急了，就隔着惠州划出一块飞地，名曰深汕特别合作区。稍有常识的人都知道，都市区的发展是一个漫延、递进的过程，香港漫延到深圳，深圳漫延到东莞——有谁见过香港不先带深圳发展，跳过深圳去带东莞的吗？深圳与汕尾之间，还隔着一个亟待发展的偌大惠州，最应该融合的深莞惠三市都还没融合呢，这边厢权力之手伸出来，拉郎配，强行撮合，把个深汕合作区吹得如花似锦——而我看到的只有本质：上面不愿意把深圳做大，而又想揩深圳的油搞帮扶，于是就有了深汕合作区这么一个奇葩。

深汕合作区那么好，华为怎么跑到松山湖去了？

再举上海的例子。年出台的《上海市城市总体规划(-)》要求，上海市“至年常住人口控制在万人以内，至年控制在万人左右”，即要求二十年间上海人口接近零增长，可能吗？设若如此，这样的城市还有前途吗？历史上，上海市曾在年、年和年制订过三个总体规划，其中人口控制规模分别为万、万和1万，但实际结果却分别是万、1万和万以上——次次打脸，却屡败屡战，如此费尽心机地阻碍一个城市的成长，动机何在？目的何在？

说到底，恐怕还是“大城市恐惧症”在作祟。

这个毛病不革除，对中国的城市化贻害无穷。

三、中国城市化战略的新思路

如何解决中国城市化战略当中存在的问题？南山策士提出这么几条思路：

（一）废除户籍制度，实现城乡居民平权，保证公民在全国范围内有迁徙和居住的自由。

放开城市入户通道，包括但不限于：投资可以入户，大学生就业可以入户，在城市购房可以入户，在城市有稳定工作并连续缴纳3-5年社保者可以入户。将居住证与社保卡合并为“居民社会保障卡”，社会保障随人走，允许在全国自由流转，彻底扫除中国城市化进程中的制度障碍。

历史上，中国从封建社会就开始出现户籍制度，到明代尤为严苛。新中国成立之后，年颁布实施的第一部宪法中，规定公民有“迁徙和居住的自由”，这是中国法制史上的一个巨大进步。但是非常遗憾，年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，事实上废弃了年宪法关于迁徙自由的规定。时至今日，中国公民的迁徙自由尚未恢复到年的水平。

现行的户籍制度，在其短暂的历史上，对于促进中国的工业化是有大功的，但这些“大功”无一例外都是建立在牺牲广大农民利益的基础上——在改革开放之前的三十年，是通过“工农业剪刀差”的模式；在改革开放之后的四十年，则是通过“农民工”和“留守儿童”这个群体。限于篇幅，这个话题就不多说了，说多了都是泪。总之，随着人类政治文明的进步，如果继续保留以盘剥农民、营造不公为己任的户籍制度，将是这个国家的耻辱。

（二）尊重城市发展的客观规律，解除对大城市发展的过度控制，增加直辖市数量，扩大直辖市规模。

如前所述，特大城市、超大城市是是人类文明进步的产物，同时也是推动人类社会进步的引擎。年，全球有22个特大城市、14个超大城市，到年，两者数量已各增加一倍。人为控制大城市规模不仅是愚蠢的，而且也是徒劳的，纯粹只是一种无聊的数字游戏。正如深圳的常住人口，学术界公认的数字是万以上，但官方公布的数字还不到万，多万生活在城市的人口就这样被粗暴地抹去——连你的存在都不予承认，遑论公共服务？

基于以下两个最主要的原因，南山策士认为，中国的城市化率最终将绝不会低于世界发达国家的平均水平：80%以上。

（1）中国的人口规模。我们拥有接近14亿的庞大人口规模，与国土面积相当的美国相比，我们的人口是美国的4倍多。

（2）中国的自然地理条件。中国的总人口多于印度，领土面积是印度的3倍多，但是我们的耕地面积只有印度的87%。中国的平原面积不到国土总面积的12%，国土的2/3是山区，超过1/5是冰川冻土，接近15%是沙漠戈壁，这些地方看上去很美，但生态环境脆弱，不宜于人类居住生活。

考虑到中国的人口规模和恶劣的自然地理条件，为了改善居住条件，保护耕地，扩大生态保护区面积，我们应当将人口向沿海及江河下游的宜居地区集中，尤其应当充分发挥特大城市、超大城市的规模效应，增加直辖市数量，扩大直辖市规模，遵循城市发展的客观规律，通过科学的规划来引导中国的城市化进程。

南山策士认为，新增直辖市的设置标准应当是：

（1）已经是其所在经济区的核心城市，建成后会对其所在经济区有强大的经济辐射能力。

（2）所在地区的自然地理条件较为优越，能承载超大型城市的人口规模和产业规模。

（3）突出“都市连绵区”这一发展理念。新设置的直辖市均为“一核多中心城市”，强调去中心化，强调城市建成区“面”上的均衡发展，并重点布局“长三角—杭州湾都市连绵区”、“珠三角都市连绵区”和“环渤海都市连绵区”这三大都市连绵区。

南山策士提供的直辖市设置方案是：保持现有的北京、上海、天津、重庆4个直辖市（区划有调整），增设沈阳、青岛、西安、武汉、南京、杭州、厦门、广州、深圳等9个新的直辖市。各直辖市的区划如图表2所示，位置于图表3所示：

图表2：

图表3：

以上每个直辖市的远期人口规划都将在万以上，其中上海、南京、杭州、广州、深圳这5个直辖市的人口都将在万以上，13市的常住人口总量应在5亿左右。

可能会有人对在长江三角洲和珠江三角洲地区设置多个毗邻的直辖市持怀疑态度。南山策士认为，中国是世界第一人口大国，如果不出意外的话，若干年后还将是世界第一经济大国，相应的，中国也一定会拥有全球规模最大的城市群。长三角和珠三角作为中国最富庶的地区，城市化已经达到相当高的水平，这一点，我们从NASA公布地球夜间灯光分布图（图4）上可以直观的看到。南山策士提出的直辖市设置方案，只不过是顺应了这一发展趋势，将这些城市从地域型行政区划中解放出来，不受省里的束缚和羁绊，聚精会神建设城市，一心一意发展城市。

通过行政区划营造出来的规模效应，将有力地促进这些毗邻城市的优势叠加和马太效应。中国的优秀人才、创新力量将高度集中在这些大都市里，中国的核心竞争力也将主要通过这些大都市来体现。我们有充分的理由相信，假以时日，“沪宁杭”和“深港穗”将超越纽约都市圈、东京都市圈、伦敦都市圈，成为世界最大的两个都市连绵区，在全球范围内闪耀着最璀璨的光芒。

地理条件决定了中国的农业不可能具体美国农业那样的竞争能力。在相当长的历史时期内，农业都将是中国的短板，我们应当确保国家的粮食战略安全，但不能奢望中国农业能达到像美国农业那样大幅出口的水平。而城市当中的第二、三产业则很少受到自然条件的限制，况且中国城市的自然条件与美欧各国相比也毫不逊色——在全球一体化趋势不可逆转的今天，为什么我们不充分发挥自己的优势，而一定要去强调自己的劣势呢？

历史上，中华民国时期就曾经先后设置12个直辖市（当时叫院辖市），其中武汉是中国历史上的第一个直辖市。新中国成立之后，到年9月，全国共设置了14个直辖市，是中国历史上直辖市最多的时期。

所以，本方案提出的新增9个直辖市，使全国直辖市总数达到13个的设想，无论是揆诸现实，还是考诸历史，都是有据可依、切实可行的。

（三）改革市制：增设直辖市，撤销地级市，城市行政区划设置回归“直辖市”和“县级市/区”二级架构。

中国市制的主要问题在于：

（1）直辖市过少，如上节所述。

（2）市制混乱，等级繁多，隶属复杂。

中国有一大特色，就是城市等级特别多，隶属特别繁杂。就市/镇的行政区划级别而言，内地有直辖市（省级）、副省级城市、计划单列市、“较大的市”、地级市、副地级市、县级市、镇级市和镇，6—8个级别，不认真研究一番，很难理出头绪。

为此还闹过不少国际笑话。一个副省级城市的副市长（厅局级）带队出国考察，队伍里有个下属市的市长（县级），到国外之后，外国人根据名片上的头衔，把这个县级市的市长当成了主宾，礼遇有加，反而把这个厅局级的副市长当成了随行人员。因为这种“市里有市”的行政架构，是中国特色，老外根本无法理解。

（3）宪法中不存在的地级市，凭空给中国的行政组织架构增加了一个层级，此举大大降低了行政效率，同时增加了行政成本和政令损耗。

地级市脱胎于“地区行署”，原是省政府的派出机构，具有临时性，是一种违宪的存在。由于官僚机构的自利性质使，其具有顽强的生命力，最终坐实、坐大，成为了省和县之间一个事实的存在。

历史上的“地区行署”发展到今天，已经完全蜕变为一种地域型政区与城市型政区混为一体的行政区划类型。截止年末，全国个地级行政区划当中，地级市有个，仍旧保持“地区”这一称谓的只有寥寥8个，其中新疆5个，西藏2个，黑龙江1个。

地级市的特点是貌似兼顾城乡，但实际上在我国这种权力主导型的行政模式下，不可避免地会出现“市刮县”“市卡县”的现象，即地级市动用行政权力，占用、搜刮下辖县市的资源，用于自身建设。这一现象的长期后果，将导致严重的区域发展失衡，城乡差距越拉越大。

当然，地级市存在的最大危害，还是个地级政府这个庞大的官僚体系本身所带来的巨大的行政成本，和它给行政效率带来的巨大损耗。扁平化和高效率，是历次政府机构改革所追求的目标，而地级市的存在显然是与这个目标背道而驰的。

行政区划改革的目标都是废除多余的层级，以降低行政成本，保证政令畅通。但是官僚机构受其自利本质的驱使，一定会卷土重来。从历史上看，一个朝代越到后期，其行政层级越多，官僚机构越臃肿，导致开支庞大而行政效率低下，最终拖垮整个国家。

改革市制，其总体目标当然是删繁就简，去除繁杂的市制设计，恢复行政层级的扁平化。

以中国现阶段的情形，市制改革的主要任务是撤销计划单列市、“较大的市”、地级市、副地级市和“镇级市”等等这些名目繁多的市制设置，让城市行政区划设置回归“直辖市”和“县级市（区）”二级架构。

地级市回归县级后，与原辖县、市脱钩，县级市内不得设区，只设街道（坊）。对于一些规模较大、非设区不可的城市，如省会城市，以及原有区级行政区划在6个以上，同时城区常住人口在万以上的重要城市，可以设为副省级城市（设置标准待研究）。

市制改革之后，直辖市、副省级城市、县级市均已回归其城市型政区的本来身份，着重发展城市经济，不代管县/市，地级市与辖县（市）之间的矛盾将不复存在。

撤销地级市之后，由省直管县和县级市。在一些人口较多、面积较大、辖县较多的省，在行政管理上肯定会有一定的难度，所以，作为与撤销地级市这一改革举措相配套的措施是：缩小省区规模，扩大县域面积。这个问题我们下文继续探讨。

四、中国行政区划架构中存在的问题

南山策士收集整理的数据表明，在中国历史上，县是一种最稳定、最基本的行政区划单位。自秦设县以来，各朝代平均置县数目大约是个，省或者相当于省一级的行政区划平均是51个，省级行政区的平均辖县数目也是51个。

也就是说，中央辖省一级行政区、省辖县一级行政区，都以50个左右为宜，这是历史传承给我们的经验和教训。

再来看我国现行的行政区划体制，中央辖省一级行政区34个（包括港澳台），大陆共有个地级行政区和个县级行政区，也就是说，平均每省辖地级行政区12个，平均辖县级行政区超过个。

从省级行政区划数量来看，现行体制比历史平均水平减少了三分之一；从县级行政区划数量来看，现行体制比历史平均水平增加了一倍有余。更有甚者，年河南省拥有县级行政区划个，河北省有个，四川省辖县多达个——让省直接管理这么多的县当然管不过来，于是“地区”“地级市”乘虚而入。

这是中国现行行政区划架构中存在的第一个问题：省级行政区划太少，县级行政区划增长太多。

第二个问题：年前的行政区划已经严重不适应现代国家经济社会发展的需要。

中国现行的省级行政区划体制，其雏形初定于大元帝国。一个游牧民族驱动铁骑南下，对早已拥有辉煌文明的中原地区封疆划界，分而治之，许多边界线从此被后人奉为圭臬，迄今已有将近八百年的历史。八百年，一段足以使沧海变成桑田的悠长岁月，这期间的中国，遭遇了“三千年未有之大变局”，其中的许多变化往往是革命性的，颠覆性的，只有“天翻地覆”四个字方足以形容。然而这在种种的风云变幻当中，唯独中国的省制，从始至终，亘古不变，即使改朝换代，依然是“铁打的江山”——这不能不说是世界行政区划史上的一个奇迹！

诚然，我们要保持行政区划的稳定性，只要它还能适应国家和社会政治、经济发展的需要，我们就决不能轻率地改变它。问题在于，我们现行的行政区划制度，是不是一种符合现代中国政治、经济发展需求的制度呢？

当然不是。中国历朝的行政区划，从来就不是一个基于经济考虑的制度，而是冷兵器时代的统治者，从维护其专制统治的角度出发，以皇祚久长为目标的一种治理框架。它产生于农业社会中，适合大一统的中央集权国家在交通、通讯落后的情况下，采取简单的行政手段，管理以小农经济为主体的农业社会。至于是否有利于地方建设、经济发展和百姓福祉，则从来没有列入统治者的考虑范围。

对于封建统治者，尤其是对于一个统治着多数民族的少数民族统治者而言，最令其寝食难安的就是内乱和“民变”，所以在划分行政区域时，有意将中国的战略要地、中心城市予以孤立化和边缘化，使之不能形成为一个地方的力量中心。由此导致我国的行政区与经济区背离，边界犬牙交错，版图支离破碎，重要城市腹地单薄，等等诸如此类的问题，已经严重影响到了我们的经济社会建设。

以江苏省为例。从军事战略的角度来说，江苏全省最重要的两个城市，一是南京，一是徐州。所以抗日战争中有南京保卫战和徐州会战，三年内战期间有淮海战役（徐蚌会战）和渡江战役（以南京为首要目标）。这两个城市的重要性历史上的统治者当然看到了，于是他们把南京的腹地切割得非常单薄，像马鞍山、滁州一带本来是南京的直接辐射区域，却被人为地分隔到了安徽省，其目的只在于，一旦南京有事，安徽的部队一日之内即可兵临城下。

徐州的下场更惨。从地缘经济的角度观察，徐州—连云港是一个具备良好发展条件的地区。尤其是徐州，作为京沪线与陇海线两大交通动脉的交汇点，徐州位于青岛、济南、郑州、合肥、南京等大城市留出的空白地带，周围有着广袤而富庶的腹地，集各种利好于一身，理应成为一个颇具影响力的特大城市。但是由于统治者担心徐州是“起事”之地，于是极力切割徐州的腹地，使之处于中国大城市最奇葩的一个地位：它位于江苏省最西北的一个突出部上，深入山东、安徽两省之间，贴近河南省，俗称“鸡鸣四省”之地，周边腹地被瓜分殆尽，徐州几成一座孤城。统治者如此用心，只为徐州一旦“有事”，可以马上调山东、河南、安徽三省之兵，一举剿灭。

也许有人会说，江苏的经济不是发展得很好吗？没错，总体上是很好，但是我们也不能忽视行政区划给江苏带来的负面影响：南京的经济一直不如苏州，直到年GDP总量还要比苏州少三分之一。徐州虽然以其体量跻身江苏前五，但人均GDP至今还不到苏州、无锡的一半。中国著名的海港城市连云港的排名则长期殿后。由于徐州—连云港被边缘化，缺乏发展经济的纵深和腹地，事实上这一带已经成为陇海城市带上著名的“徐—连凹陷地带”——一省之内，社会经济发展形成如此巨大的差异，落后的省级行政区划制度当然难辞其咎。

再以陕西省为例。众所周知，秦岭—淮河是我国天然的南北分界线，在这条分界线以南以北，自然地理条件和人文风俗习惯都有很大的差异。从秦汉一直到唐宋，秦岭南北一直分属于两个不同的一级政区，这是大体符合自然、经济实际的。可是到了元朝，由于这个政权是由蒙古高原上的游牧民族逐步南侵，次第吞并了西夏、金、大理、南宋而完成统一的，它一贯推行以北制南的政策，为了加强其统治，它强行将汉中地区划归陕西行省，形成了一个地跨秦岭南北的极不合理的行政区划。令人费解的是，这一区划竟然一直沿袭至今。

通观全国，类似的例子不胜枚举，可以说，中国现行的省级行政区划完全是一种“外行人”的作为，处处遗留着历朝当政者的历史局限性。这种不符合自然地理、经济地理和人文地理客观规律的行政区划，既不利于发展经济，也不利于行政管理，我们不能仅仅因为它是一种历史事实，就一味地迁就，或者只做一些小范围的展拓挪移、缝缝补补。

中国的行政区划不是要不要改革的问题，而是如何改、什么时候改的问题。

第三个问题：现行省域区划和民族区域自治政策，已经威胁到了国家安全。

毫无疑问，这是一个更迫切的问题。早些年的“岳阳天价切糕事件”，和去年发生的“踩踏画像入刑事件”，所暴露出来的，只是中国民族问题的冰山一角。此系敏感话题，暂且按下不表。

但是如果我们追根溯源，就会发现，中国的民族政策包括民族区域自治政策，并没有真正解决我们的民族问题，反倒可能成为了民族问题的源头之一。

中国现行的民族政策包括民族区域自治政策，其主体源于列宁、斯大林及其治下的苏俄。而列宁推崇民族自决的初衷，是为了他统治全球的远大理想，而预先建立的一种有包容性的国家机制，设想让一个又一个的民族国家加入进来，让苏联的加盟共和国遍布全球。所以苏联初创期的采取的是一种近似“收买”的民族政策，即通过向少数民族“加权”和“让步”，换得对俄罗斯之外的少数民族地区的统治权。为了显示其民族政策的宽容，苏联甚至鼓励民族分立，按民族建立加盟共和国。这种饮鸩止渴的民族政策，最终不但使得苏联解体，也使得按苏联模式建立的南斯拉夫解体，而且至今还在为害中亚国家。

斯大林步列宁后尘，特别热衷于搞民族划分。乌兹别克与吉尔吉斯两个民族都信仰伊斯兰教，属于突厥语系，两种语言的差别不大，他们在一起生活了数百年，并没有民族意识。在斯大林的主持下，苏联以民族为界限，在中亚最富庶费尔干纳盆地，建立了三个共和国：乌兹别克、吉尔吉斯、塔吉克，三国的边界非常曲折复杂。年，吉尔吉斯奥什一带的乌兹别克族与吉尔吉斯族为了争夺耕地与水源，发生过一次大规模流血冲突，造成多人伤亡。三国独立之后，民族矛盾丛生，国际关系错综复杂。

作为社会主义大家庭的一员，新中国的民族政策在很大程度上接受了苏联的体系。我国许多边远地区的居民，原本没有民族的概念，正是新中国推行的民族识别政策，唤醒了他们的民族意识，让中国的民族关系变得更加复杂了。

以白马藏族为例，该族人在《史记》中被称为“白马氐”，主要集中在甘肃文县、四川平武县和九寨沟县。年进行民族识别时，“白马氐”并不自认为是藏人，年达lai路过当地时，西南民族学院的藏族学生前去朝见，而白马人因无朝拜活佛并向其献哈达的习俗拒绝前往，险些酿成冲突。即便如此，白马人仍被划归了藏族。

再以土家族为例，年该民族总人口仅50余万，经过民族归并之后，飙升至“五普”时的多万，人口在各少数民族中居第六位。一些土家族代表不满足自治州待遇，提出要求将湘、鄂、黔、渝地区土家族合并成自治区——此举大出中央意料，据传由此导致全国民族识别工作被彻底叫停。

民族识别工作被叫停之后，中国尚有70多万待识别民族人口，其中绝大部分分布在贵州地区，如人口约67万的穿青人和革兜人等，虽被划入汉族等民族，但成为单一民族的意愿强烈，对民族归并结果并不满意。这些民族的归属问题，成为贵州省的敏感问题——而这些问题原本是不存在的。

建国之初，中国境内的民族被公认的大约有10个。从年代启动的民族识别工作，到年第四次人口普查，中国正式确认56个民族，除汉族之外共有55个少数民族——通过三十多年艰苦的识别工作，新中国民族关系的复杂程度终于得到了大幅提升。

此外，我们还照搬苏联教条，为少数民族创制文字。年，中央提出“帮助尚无文字的民族创立文字，帮助文字不完备的民族逐渐充实文字”。年少数民族语言研究所成立，并在中央民族学院举办了多人的语言调查训练班。他们共研究了42个民族50多种语言，帮助有语言无文字的壮族、黎族、侗族、苗族、彝族等11个少数民族创制了以拉丁字母为基础的文字，同时改进与改革了维吾尔文、蒙古文和哈萨克文等多种文字。现阶段，中国有22个少数民族使用28种本民族文字。

年前，秦始皇统一文字，有力地促进了中国这个多民族国家的统一。

年之后，我们国家帮助十多个少数民族改进和创制了文字。

官方一直把此举当作成就来宣扬，那么它对一个多民族国家的统一和长治久安来说，到底是好事还是坏事呢？

对此，周有光老先生曾指出，“人类的发展史是一部不同民族的相互融合史。民族融合既是趋势，也是和谐相处的必要。苏联和中国的民族政策却违反了这个常识。本来某个民族已经和别的民族融合了，还要再造它的特点，还要帮它创造文字，这岂不是自讨烦恼、自造祸端”？

若要论民族构成的复杂性，全球最复杂的应该是美国吧？别说民族，只要地球上有的各种肤色、不同人种的人，美国都聚齐了。在美国的IDcard或者护照上有标明持照人是什么民族吗？这是种族歧视，是违法的懂么？

鉴别出新的少数民族，然后实行区域自治，通过税收、补贴、计划生育、高考加分、人大代表名额……等等方面的种种照顾和优惠，取悦少数民族，但是最终效果怎么样？你懂的！

深层次的原因在哪里？答案是，政府的作为停留在最低的交易层次上：利益收买。利益只能换取暂时的好感和表面的顺从，并不能获得情感上的认同。尤其对于那些有宗教信仰的少数民族来说，这种在庸俗层面上的交易实在太low了。

所有收买都是对被收买者的不尊重。道德观念强的人不会收买别人，也不会接受别人的收买。

所以，现行的民族政策实际上是两面不讨好，少数民族不满意，汉族更不满意——因为对少数民族的优待，必然同时体现为对多数民族的歧视——现行的民族政策本质上是对汉人的一种歧视，是汉民族的一种自我作践。天价切糕和踩踏画像入刑事件出来之后，网上民意汹涌，如此庸医锯箭的做法，将导致民族怨恨积累，对于哪个民族都不是好事！

少数民族真正需要的是什么？是真正的尊重，是真正的平等，是情感上的接纳，是思想的相通，当然，最重要的是价值观的认同——对于全人类普遍认同的价值观，相信绝大多数中国人都会认同，无论他是多数民族还是少数民族。

如果国家站在人类公认的道德制高点上，面对敢于践踏全人类共同价值观的犯罪分子，又何惧之有？一个大义凛然的国家，一个光明磊落的政府，岂能靠花钱买平安？岂能用牺牲法律公平原则来取悦于某个民族？

壁立千仞，无欲则刚。

中国机械照搬苏联以民族特征为基础进行行政区划的民族区域自治政策，已经被苏联、南斯拉夫的前车之鉴证明是错误的，是非常危险的。宁未雨而绸缪，勿临渴而掘井，中国是时候吸取教训了。

民国时期，我们的国力非常孱弱，新疆孤悬塞外，地缘政治环境十分险恶，民族宗教情势极为复杂，处境最为危急，在“三北”（东北、外蒙古和西北）中最有可能被分裂出去。但最终新疆并未像外蒙古那样分裂，分析起来至少有两点：一是新疆首先建省，经历了政治体制和经济制度的变革；二是清代对新疆进行移民实边和社会经济整合；惟有外蒙古始终未建省，没有进行人口和社会经济的整合，结果外有强邻蛊惑，内有王公易帜，最终分裂出去。

外蒙独立之后，国民政府亡羊补牢，在内蒙古地区加紧了建省步伐，分别建成了兴安省、热河省、察哈尔省、绥远省和宁夏省。同样的，在年建立的西康省，其初心也是为了“藉以杜英人之觊觎，兼制Da赖之外附”。在抗战胜利之后，国民政府立即将伪满洲国“大卸九块”，分成了兴安省、黑龙江省、合江省、嫩江省、松江省、吉林省、辽北省、安东省、辽宁省。

这些无疑都属“吃一堑长一智”，是非常明智的安排。

无奈吃亏在民国，长智也在民国。我党受列与斯的民族政策影响深刻，年即宣告成立了新的内蒙古自治区，民国时期的行政区划策略被彻底扭转，原来分属五省的民族区域被全部纳入自治区范围，新成立的内蒙古自治区面积达万平方公里。根据年“六普”的统计数据，内蒙古的蒙古族人口比例大约只有17%——这个自治区更像是当年为了讨好苏联老大哥而交的一份作业。

新中国成立之后，尤其改革开放以来，内蒙古经济繁荣，民族团结，社会稳定，当然不会有分裂之忧。但人类历史云谲波诡，沧桑难料，行政区划的设置当思接千载，视通万里，岂能只虑及区区数十年的情形？

诚然，内蒙的情形算是非常好的了，更严重的问题在新疆。

一谈到新疆的问题，就让人窝火：

（1）名不正则言不顺。“新疆”是什么意思？顾名思义，新辟的疆土也。可是，大街上你随便拉一个中学生，问他知不知道张骞通西域、汉武帝设立安西都护府？那可是在公元前的事了，也就是说，新疆纳入中国版图已经至今已有两千多年了，那个时候英美德俄有影儿吗？

“新疆”这个名称，还真就是“新辟的疆土”这个意思，不过这个“新”只是对满族人而言的，雍正时在西域和云南、四川、贵州等地新纳入清王朝统治之下的地域，都叫“新疆”。年，乾隆平定准噶尔之乱，把西域这片土地正式命名为“新疆”，一直就这么沿用到今天。

从字面上看，“新疆”这个名称，就容易让某些人产生歧义甚至邪念，既是新的，那么一定是你刚夺来的，你握之未稳，“彼可取而代之也”。

你娶个新娘别人会眼红，谁会觊觎你家中的老娘呢？

新疆更名这个事，民国时期就应该做的。彼时中国地理人才济济，不知怎么就把这个事给落下了。

（2）“东突”的问题最早爆发于年，作为应对之策，年新疆和平解放就应当对其进行分割建省，而不应该在年将万平方公里的庞大疆域建成一个以单一民族命名的自治区。

我国现行的民族区域自治制度很容易给国际国内造成一种误解，认为整个新疆都属于某一个民族，实际上新疆本来就是一个多民族共同生活的地区，蒙古族、哈萨克族和柯尔克孜族等其他民族的自治州所占面积超过全疆的一半。在新疆的问题上，民族区域自治制度滋生和助长了分裂势力，而一个庞大的行政区划不但给分裂势力提供了广阔的舞台，而且一旦局部发生“溃疡”，往往令全疆受到伤害。

（3）新疆的问题，最终将体现为人口问题。由民族区域自治制度带来的汉族与少数民族之间生育权的不平等，是导致新疆汉族人口占比减少，人口老龄化严重，男女性别比例严重失衡的主要原因。

根据“六普”数据，新疆维吾尔族人口结构合理，汉族人口老龄化严重。年汉族人口占新疆总人口的40.5%，但汉族60岁以上老龄人口占到了全疆60岁以上老龄人口的51.6%；维吾尔族人口占新疆总人口的45.8%，而维吾尔族60岁以上老龄人口只占全疆的37.8%。维吾尔族人口性别比例平衡，汉族人口男女比例失调。“六普”数据显示，年新疆维吾尔族男女性别比为.6，汉族则高达.5。性别比例会影响婚姻率、生育率，影响人口出生率和再生产进程，进而制约影响着人口增长。年的新疆人口数据显示，五年时间，维吾尔族人口增长.18万，而汉族人口仅增长28.81万，前者增速约为后者的4倍。

如图表6所示，中国的五个民族自治区，为什么宁夏、内蒙、广西都很和谐稳定？而只有新疆、西藏会出现民族问题？有图有真相，数据会说话，无须我多言。

图表6：

图表7显示，如果我们不对民族区域自治制度和计划生育政策进行必要的改革和调整，新疆未来还将面临更大的麻烦。

图表7：

五、中国行政区划改革之“南山方案”

关于中国的行政区划改革，自民国以来各类人士各抒己见，所提出的改革方案已经很多，尤其是进入网络时代以后，这类方案网上随便一搜就有大把，不过其中绝大部分并未经深入探究，其所谓方案亦不过是类似“民科”的东西，谬误百出，贻笑大方——然而这种帖子在网上还广为流传。

从纯技术的角度而言，一个国家的行政区划是数学上的一个组合问题，就像下围棋，虽然只有颗棋子，但棋局可以千变万化。坦率地说，限于个人的资源及能力，本文提供的“南山方案”肯定不是最优方案，只能说是思考得更深入一些，对各要素尽量做到了统筹兼顾，可能在众多的方案中比较接近最优方案罢了。

（一）中国行政区划改革“南山方案”内容梗概

（1）缩小省域，增加省级行政区划数量。本方案主张在现有34个省级行政区划的基础上，增设21个省级行政区，其中新增直辖市9个，新增省份12个。据此，全国省一级行政区划总数将为54个，包括13个直辖市，40个省和1个特别行政区（年之后港澳合并）。

（2）在全国范围内撤销个“地区（地级市、自治州）”，废除“市代管县（市）”制度，实行“省直管县（市）”。

（3）一省之内，省会城市以及人口规模和建成区面积达到规定标准的大城市，定为副省级，允许设区，区与县平级。其他城市均为县级市，下不设区。

（4）适当合并县级行政区，扩大县的规模，减少县的数量。使平均每省的辖县（含县级市）的数量降至50个左右，以利于实行“省直管县（县级市）”。

（5）规范市制。本方案主张全国的市只有两个大的级别，即省级（副省级）市和县级市，市内不设市，市下不辖县。

（6）规范通名。将区和县级市下辖的“街道”改称“坊”，与县以下的乡、镇平级；将坊、镇以下的“社区”改称“里”，与乡以下的村平级。

（7）改革民族区域自治制度，撤销各自治区分设为省，实现全国各族人民在法律和政策面前一律平等。

（8）实行“乡镇（坊）自治”，完善“村/里自治”。乡镇（坊）不再作为一级政府，乡（镇/坊）公所只是县（市/区）政府的派出机构，乡（镇/坊）的权力机关是通过民主选举产生的居民委员会。

（二）中国行政区划现状与“南山方案”提出的行政区划体系对比

回顾我国历次机构和行政体制改革，减员增效无不是题中之义，但实际情形却是机构越改越多，队伍越拉越大。这让南山策士想起了当年在农村搭丝瓜架子——要想瓜蔓不太密，就得把瓜架子搭得疏；要知道瓜蔓天生就是要爬瓜架子的，瓜架子搭得密而欲求瓜蔓不拥挤，岂不是南辕北辙？

（三）“南山方案”所秉持的分省原则：

（1）成本最低原则，即尽量利用原有省界和省会，不必多事更张；

（2）力求行政区与经济区、文化区重叠的原则，此举有利于地方经济和文化建设；

（3）国家安全原则。居安思危，统筹发展和安全，力求国家长治久安。

（4）山川形便原则。即尽量根据山脉、河流等自然地理特征划分行政区域。

（5）便利性原则。减少不必要的犬牙交错，力求版图完整，便于行政管理。

（6）前瞻性原则。照顾历史，面向未来，思接千载，视通万里，功在当代，利在千秋。

（四）“南山方案”省级行政区划设置概况一览表

（图表10）：

（五）中国行政区划改革之“南山方案”地图

（图表11）：

行政区划是一项关系到国家安危的大政，具有很强的政策性和政治敏感性。在中国这样一个世界大国中推行全国范围的行政区划改革，为政者需要有一种高瞻远瞩，总揽全局的战略眼光，需要有一种以国家和民族利益为己任的历史责任感，更需要有一种敢当大任、勇于作为的胆识和魄力。

自清末至民国，神州板荡，国无宁日，纵有多种关于行政区划改革的良方，最终难免沦为纸上谈兵。建国六十多年来，尤其是经过四十年的改革开放，我国已经成为世界第二大经济体，综合国力跃居世界前列，国内政治稳定，社会和谐，各项改革正在走向全面深化，种种迹象表明，中国正面临一个千年难遇的政治稳定期。从世界范围来看，和平与发展仍然是这个时代的主旋律，国际关系总体比较平稳。国际国内的政治经济形势均为我们推行行政区划改革提供了良好的环境。

革故方能鼎新，行政区划改革有一个新旧交替的过程，当然难免会有阵痛，但只要决策正确，措施得当，就决不会影响到国家稳定的大局。我们不能因为片面求稳而墨守成规，更没有必要因为片面求稳而抱残守缺，我们应当看到，行政区划改革的根本目标正在于追求中国的恒久统一和长治久安。

我们期待通过这样一场伟大的变革，在中国建立起一套有利于国家安全和统一大业，有利于提高行政效率和降低行政成本，有利于区域经济建设和平衡发展，有利于民族团结和社会稳定的行政区划制度体系。这一改革目标的实现，将使中国有能力在未来经受各种严峻考验而绝无分裂之虞，奠定中国作为世界强国的万世基业。

实施中国行政区划改革，和完成祖国统一大业一样，是成就中华民族千秋功业的一次历史机遇。相对而言，前者的难度并不算太大。而在非威权主义的国家，要推动这样大规模的行政区划改革基本上是不可能的，所以我们很可能正处在一个宝贵的时间窗口上，一旦错过，极有可能成为中华民族之千年憾事。

坊间有言：既集大权，请办大事。

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长按







































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